地図混乱地域

地図混乱地域内の住宅地。自治体による十分な整備が受けられないため、地域内に未舗装の私道が残る事例も見られる(画像は大津市住吉台地区)。

地図混乱地域(ちずこんらんちいき)とは、日本の一定の地域において、不動産登記事項証明書[† 1]や、法務局(登記所)が備え付けている地図(地図に準ずる図面を含む)に記載されている内容と、実際の土地の位置や形状が相違している地域をいう。「地図混乱」は、必要に応じて公図混乱字図混乱(あざずこんらん)とも表記される。

概要

具体的には、「その土地について、登記記録のある者と実際に使用している者が別人で、両者に何の関連もないため、その土地に対する地権者が誰なのかが分からない」(地権者不明)、「登記記録のある地番が、具体的にどの場所に存在するのかが分からない」(不存在地)、「同一の土地に複数の登記記録が重複して存在しており、どの記録が正しいのかが分からない」(重複登記)などの事例が挙げられる。発生原因としては次の通り考えられる[1][2][3]

*宅地造成で登記手続はされているが、登記に対応する土地の位置区画が、地図と現地とで相違しているもの。
  • 自作農創設特別措置法(農地改革の根拠法)の施行に伴い、強制的に処分された農地に係る地図の不備によるもの[† 2]
  • 民間による土地区画整理事業が途中で中止され、登記手続はされていないが現地の形状が変更されているもの。
  • 水害地震山崩れなどの自然災害によって、土地が変形したことによるもの。
  • 軍用地として強制買収された民有地が、境界不明のまま返還されたため、原状回復が不可能になったもの。
  • その地図自体が、作成当初からまったく現地の土地の位置区画を反映していないもの。

これらの地域においては以下の通り、実際に地域住民の財産権や生活環境などが著しく侵害、制約される事態を招いている[2]

*土地の売買はもちろん、土地を担保とする融資が実行されにくい。
  • 同一の土地の上に複数の登記記録が存在する場合、地権者も複数存在することから、権利紛争の原因となる。
  • 地図実態が不明確で土地の特定ができないため、住居表示が実施されず、郵便物の誤配が頻発する[4]
  • 官民境界(けいかい)が画定できず、自治体が管理する道路として収容されないため、地域内の私道部分には、自治体による道路整備や公共下水道の敷設が行われない[† 3][5]
  • 正確な土地の面積が不明なため、適正な固定資産税を課税できない[† 4][6]

地図混乱地域は、2002年平成14年)の段階で全国に約750地域、面積で約820k㎡[7]に上ることが分かった。

11haにわたる六本木ヒルズ市街地再開発の折には、5枚にわたる公図ほか古い公用地境界査定図が現状と合っておらず、官民境界を始めとする土地の境界や面積の画定に多大な時間を要し[8]、地権者約400人、約600筆の土地買収にあたって約4年が費やされた。このような地図の未整備のために再開発が妨げられる事例は、決して少なくない[9][10]

時代背景

地図混乱地域内の側溝 自治会で補修している(画像は大津市住吉台地区)。

太平洋戦争の終結直後の日本は、全国にわたって産業基盤が壊滅された状況にあり、大多数の国民が衣食住に事欠いた困窮生活を強いられていた。しかし、朝鮮戦争特需に始まる戦後の復興により、人口が急増するとともに、所得や消費が急激に活発化。1950年代半ばには、人口や産業の都市圏への集中が進むことから近郊地域の住宅需要が急拡大し、「衣食足り、次はマイホーム」と、持ち家を夢見る多くの人が世にあふれるに至った。一方、住宅が絶対的に不足する中、良好な住宅地環境を形成するために必要不可欠な計画立案や法整備は、大きく立ち遅れていた[11]

そのような状況下、一部の宅地造成業者により、区画整理や地図訂正などの業務が適正に行われないままに、造成や販売が行われる事例が多発した。具体的には、見取図的な山林原野の地図と、縮尺や精度の異なる平地部の地図を混用し、現地照合を怠ったまま分筆をし続けて、土地の細分化を進めたのである[12]

地図は、土地の現況を正確に反映したものでなければならない。本来であれば、登記機関が現地に赴いて、その土地の所在や形状を確認する実態調査を行わねばならず、手続的にもその旨が規定されている。しかし、各地で新興住宅地が建設されたこの時期、法務局を主とする登記機関はあまりの登記申請の多さに、実態調査を十分に行わないまま登記許可を出してしまうとの事例が相次いだ[13][14]

1985年(昭和60年)以降、国会の法務委員会を主として、この問題がしばしば取り上げられるに至る。法務省は登記を確認しきれなかった責任を認め、「地図混乱地域の土地を善意で取得した住民に、直接の責任はない」と言及した[15]

速やかな問題解消を図るべく、2003年(平成15年)6月に内閣官房都市再生本部において「主として全国の都市部における地籍整備を今後10年間で概ねなし遂げよう」との方針が示された。その翌年から、国土交通省や法務省など各省機関が連携し[16]地籍調査を通じた不動産登記法第14条第1項に規定する地図[† 5]の整備作業を開始。2010年(平成22年)までの6年間で約58k㎡を完了させた。さらに、2009年(平成21年)からの8年間にわたる130k㎡の地図作成計画を新しく策定し、全国各地での実態調査や測量基準点の設置作業を進めている[17]

地図の訂正

合意の形成

地図混乱問題の解消には、地図の訂正が欠かせない。ただし、地域内の利害関係者[† 6]全員が現況を認めること、つまり実際にその土地に居住している人を所有権者とし、現況における境界線を採用することが、その前提条件となる[† 7]。そのためには、「利害関係者全員が合意する」いわゆる集団和解を採る方法が最善である。

和解に至らない場合は、「未同意者を相手に所有権確認の訴えや境界確定の訴えを提起する」、「不動産登記法に定める筆界特定制度を利用して、行政レベルで筆界を特定する」、「裁判外紛争解決手続の利用の促進に関する法律(ADR法)に基づき、土地家屋調査士会が運営する境界問題相談センターを利用して、境界紛争を解決する」など、専門知識を持つ第三者の判断を仰ぐ選択肢も挙げられる[18]

しかしこれらの方法だと、たとえ地図訂正が行われたとしても、その後に地域内の私道を自治体が管理する道路として寄付する際には、改めて未同意者に道路寄付承諾を得なければならない[19]

いずれにせよ、一筆の土地に地権者が複数存在している当地域で、利害関係者全員が現況を認め、さらに関係土地所有者から境界確認の立会いを得ることは極めて困難であり、合意形成のための膨大な労力と時間が必要になる[† 8][20]

調査図素図作成と各筆測量

地図を訂正するためには、現状を反映させる境界画定を行った上で、地図を作り替えなければならない。まず現地を調査するとともに、たたき台となる調査図素図(基礎図、集団和解図)[† 9]をつくる。その上で、合意の形成時に妨げとなった問題点を解決していくとともに、隣地との境界を確認して境界承諾書に押印を交わし、それらを正しく反映させた地図を作成していく流れになる。地目、面積や所有者を記載していく際には、細かく引かれた分筆線の記入漏れがないよう、一筆ごとに突き合わせて作成される[21]。そのため、たたき台とはいえ地図訂正の最終目標を示す図面ともなる[22]

合意が形成された後は、各区画の地積を確定させるための各筆測量工程に入る。まず、法務局に測量基準点の設置を陳情した上で、図根三角点、図根多角点や細部図根点を設置し、これらを基に地域内の各区画を測量する。そして、所有者の立会いの下に土地の境界標識(コンクリート製の杭、金属標など)を設置する。もし、現存しない里道、水路や畦畔(けいはん、あぜ道)が地図上に描かれている場合は、それらの位置を正確に確認し、利害関係者に払い下げ承諾を求める[† 10]。これらの工程を通じて、地積測量図道路台帳附図や不動産登記法に定める地図を作成し、地図訂正の申出と地積更正登記を行う[23]

さらに、私道を自治体の道路として移管するには、利害関係者全員による私道の寄付承諾書、各筆界境界承諾書を得た上で、必要書類や各種図面を添付して、自治体に道路敷地寄付申請を行う[24]

地図と公図

地図混乱地域(大津市住吉台地区)における、閉鎖された公図の一部

かつて、一般に利用できる土地の大部分は農地であった。律令制の下で農地の売買は禁じられる一方、支配者がその農地を耕作する者から年貢を徴収し、その財源を賄っていた。そのため検地を行って、農業生産高を把握し、適切に年貢を徴収することが重要であった。大化の改新以降、班田収受の実行のために作られた田図(でんず)を始め、江戸時代には国絵図(くにえず)、村絵図(むらえず)などが作成されたものの、これらは街道河川を俯瞰した見取図に過ぎなかった[25]

明治時代に入り、土地売買の自由が認められ、一筆の土地ごとに地券(改正地券)が土地の所有者に交付された[† 11][26]。また、地租改正により、収税を作物の生産高ではなく土地自体に課すことになり、全国的に土地調査、測量、地価の確定がなされた。この結果、一筆の土地の位置、地番、区画形状などを記した図面をつなぎあわせた、(あざ)単位の字限図(あざきりず、あざかぎりず)が作成された[† 12]。この字限図が、土地台帳制度における旧土地台帳付属地図、すなわち「公図の原型」となった[27]

当時における測量は、地元村民により1ごとに印を付けた測量用のを用いて、歩測や目測で行われた。また、生産性に乏しい山林原野については、ほとんど実測されることなく目測に頼った。 従って、現代の測量技術で土地の位置、形状、面積の測定を行った場合に、大きな違いが出てくるのである[28]

登記法(明治19年8月11日法律第1号)制定に伴い、1885年(明治18年)から1889年(明治22年)にわたって、全国の約3分の1の土地について絵図の更正がなされ、新たに作成された地図を更生図または地押調査図(じおしちょうさず、ちおうちょうさず[29])と称した[† 13]。さらに、土地台帳規則(明治22年3月22日勅令第39号)制定により、地券制度は廃止。新たに作成された土地台帳が課税台帳となり[30]、この更生図(更正されなかった地域は旧来の字限図)が土地台帳付属地図、すなわち公図となった[† 14]

1960年(昭和35年)、不動産登記法の改正により、土地の表示は土地台帳ではなく、登記簿の表題部に記載されることになった。これにより土地台帳および公図はその存在意義を失った。しかし、これまでの公図は、地籍調査を通じて「不動産登記法第14条第1項に規定する地図」が整備されるまで「地図に準ずるもの」[† 15]と規定され、法務局に保管されている[31]

公図は、あくまで地租を課すための資料として作成されたに過ぎず、現代的な視点から見ると、信頼性に大きく欠ける地図である。とはいえ、土地の位置、形状、面積や境界線については一応の資料となり得る。そこで、公図が現状と異なる場合には、その部分の訂正を行わなければならない。ところが上述の通り、高度経済成長期を中心に、一部の宅地造成業者により、この訂正を行うための利害関係者の同意書を得ることなく、宅地造成や販売が繰り返される事例が多発した。この結果として、地図混乱地域が続出することとなった。

地図混乱を解消した地域

万福寺地区 (川崎市麻生区)

小田急電鉄小田原線百合ヶ丘駅新百合ヶ丘駅の中間に位置する、川崎市麻生区内の住宅地区である。1961年(昭和36年)に宅地造成業者が当地区2.4haを買収し、隣接地1.8haの土地所有者の同意を得て、4.2haにまとめて開発された。

もともと14筆の土地で所有者は3人、地目は山林であった当地区は、宅地造成によって180筆、所有者113人の土地に生まれ変わった。しかし、所有者間の土地交換の手続きや工事実施計画が未完了のまま工事が施工されたため、時を経るに従って生活環境が向上する百合丘新百合ヶ丘両地区の住宅地に比べて、明らかに見劣りするようになった。

町内会の集会所は設けられず、水道も未整備。道路も私道で未舗装のまま。通過する自動車が増え、舞い上がるほこりと騒音振動に悩まされる毎日が続いたという。調査の結果、当地において法務局が管理する地図と現況が著しく食い違っている事実が判明。川崎市からは、現況通りに地図を修正し、私道を分筆したうえで寄付願を提出すれば、それを受理して道路整備を進める旨の回答が出た。

たまたま1984年(昭和59年)に隣接する新百合ヶ丘地区の区画事業が完成した折であったことから、その測量の際に用いられた基準点を活用できた。当地全域180筆の境界画定を完了させ、測量作業を通じて地積測量図を作成。1987年(昭和62年)に地積更正登記申請、道路寄付申請を行った。こうして私道が市道化され、基盤整備が一気に進められることになった[32]

観音原団地 (広島市東区)

山陽自動車道広島東IC南側、福田3丁目に位置する、広島市東区内の住宅地区である。1969年(昭和44年)に宅地造成業者が当地区の山林や農地12haを買収し、350区画の宅地を造成した。

もともと山林24筆、農地53筆の土地で、所有者は50人あまりだった当団地は、宅地造成によってそれぞれ311筆、139筆に分筆され、合計450筆の土地に生まれ変わった。しかし、法務局にある古い公図を新しく描き変えるための地積測量図の作成を怠った上に、宅地への転用手続きが済んでいない農地や国有地を勝手に取り込んで造成し、でたらめな地番をつけて販売した[† 16]。一方で法務局もこれを見抜けず、実態調査も行わずに登記申請を受け付けたという。

このために、登記簿に表示された地番の土地面積が実際とは食い違い、一つの宅地に複数の所有者が存在する事例や、79筆もの不存在地が登記される事例がみられた。1970年代半ばから所有権をめぐる紛争が続発する中で、地区内の私道を市道編入できず、上下水道の整備も進まなかった。そのため各家庭では、井戸掘りや道路補修を私費で行って生活を続けていた[33]

この異常事態を解消すべく、民法162条に基づき、土地購入後10年以上占有する(その土地に住む)住民の所有権を確認[† 7]したうえで、集団和解により新地図を作成する目的を掲げ、1986年(昭和61年)より4回にわたって、住民300人強が訴訟を提起。1991年平成3年)に広島地裁で判決が下り、原告住民の所有権が無事に確認された[34]

蔵敷団地 (川崎市宮前区)

東名高速道路東名川崎IC北西1km、川崎市宮前区菅生(すがお)、犬蔵(いぬくら)に広がる住宅地区である。多摩丘陵内の約20haに516区画の宅地が造成され、1100世帯が居住している。1962年(昭和37年)からの2年間に、宅地造成等規制法に基づいて開発が行われた。

戦後の混乱期に農地解放で作成された公図が不正確だった上に、旧陸軍の演習地だった土地と民有地との境界もはっきりしなかった。このような中、宅地造成業者が実地測量をしないまま登記を行ったため、公図が現況と著しく食い違うこととなった。地区内に多数発生した不存在地が、売買や融資の担保として利用され、果ては競売にかけられる事例のほか、別の土地を見せながら架空の土地を売りつける詐欺事件まで発生。権利上の混乱があるため、地区内の私道を市道寄付できず、何十年にわたって未舗装の砂利道のまま放置された。土地の評価が非常に低くなり、売買も思うようにできなかった上に、下水道の整備も進まず、住民は困難を強いられてきた。

住民は1980年代初頭から解決に向けて活動を開始。過去の経緯はともかく、「実際に住宅を保有し居住している事実」をもって所有権者とし、現況における境界線を採用する方向で協議に入った。不存在地の所有者に登記抹消を説得したり、利害関係者の調整に手間取りながら、一人ひとりの地権者と話し合いを進め、土地の境界画定を行ってきた。この結果、約30年がかりで和解を成立。川崎市の実施する測量費用助成[35]を受けて、1994年(平成6年)に測量を完了させた[36][37][38]

夢野地区 (神戸市兵庫区)

西日本旅客鉄道(JR西日本)山陽本線JR神戸線兵庫駅の北方約1.5kmに位置する、神戸市兵庫区北西端の住宅地区である。もともと山林、田畑やため池が点在する農耕地だった当地を、1923年大正12年)から1941年(昭和16年)にかけて、「夢野土地区画整理組合」が35haを区画整理した。地区内の街区工事、市道認定はともに完了し、換地先の利用も開始されたにもかかわらず、太平洋戦争による混乱期を経て、肝心の換地処分の登記変更が行われないまま、1960年(昭和35年)に同組合は解散[† 17]。その結果、地図混乱問題を抱えることとなった。

神戸市の都心から程近い当地では、時を経るごとに宅地化が進んでいった。一方、法務局に現状を反映した地図がなく、地目変更登記処理もなされていなかったため[† 18]、土地を分筆できず、また担保に拠出することが極めて難しかった。例えば、当時「湊川町10丁目23-1」の土地は80人あまりの共有地扱いとなった[39]。その他、約70戸が同じ地番になっている事例もあり、住居表示が実施されなかったこともあって、郵便物の誤配が相次いだという。

神戸市や法務局が是正を検討するも、各地権者の反応は薄く[† 19]、費用負担や地権者全員の合意を得られる見通しが立たなかったという。そんな中、1995年(平成7年)阪神・淡路大震災により多くの住宅が損壊。しかし、住宅や擁壁修理を行うための融資が受けられず、地区内の土地売却も進まないことから、解決を求める声が一気に噴出した。

特に震災被害の大きかった湊川町10丁目、菊水町10丁目の住民によって「湊菊10丁目復興協議会」[40]が設立され、地権者やその相続人を探して測量への立会いや地図作成の同意を得る行動を開始。1996年(平成8年)に地権者全員の了承を得て、神戸地方法務局で「公図の変更」を認められた。こうして、個々の土地ごとに分筆の登記が行われるに至った[41]。残りの地区についても、1998年(平成10年)から地図訂正の作業が開始され、翌年末に完了している[8]

脚注

注釈

  1. ^ 登記記録に記録されている事項の全部または一部を証明した書面で、かつての登記簿謄本、抄本に対応するものをいう。
  2. ^ 全国に点在していた未開墾地13,000km²が6年間で測量され、約4千枚の地図が作られた。こうして約14万戸の自作農が生まれた(森下1997 p.24)。
  3. ^ 宅地内に造成された生活道路を市町村道として認定してもらえない限り、道路や付随する側溝、下水道などの敷設や復旧などにかかる費用は、すべて住民で負担しなければならない。
  4. ^ 地方税法第381条第7項に「市町村長は、登記簿に登記されるべき土地又は家屋が登記されていないため、又は地目その他登記されている事項が事実と相違するため課税上支障があると認める場合においては、当該土地又は家屋の所在地を管轄する登記所にそのすべき登記又は登記されている事項の修正その他の措置をとるべきことを申し出ることができる」旨が規定されている。法務局で修正措置がとられない際には、市町村による測量をもって地積を計算し(調査士会 p.187)、あるいは登記面積に路線価指数を乗じて算出し(森下2007 p.104)、占有者(実際にその土地に居住している人)に課税するケースが見られる。
  5. ^ 緯度経度を基に、1951年以降に行われる各自治体の地籍調査から作成される正確な地図で、「14条地図」「14条1項地図」ともいう。もともと同法17条に規定されていたことから、かつては「17条地図」と呼称された。なお、調査開始から60年を経た、2010年3月末時点での地籍調査進捗率は49%に留まる。
  6. ^ 具体的には、登記上の所有権者、実際に使用している占有者、抵当権者、仮登記権利者が挙げられる。ほか、関係市町村による協力も必須である(森下2007 p.21)。
  7. ^ a b 民法第162条第2項に「十年間、所有の意思をもって、平穏に、かつ、公然と他人の物を占有した者は、その占有の開始の時に、善意であり、かつ、過失がなかったときは、その所有権を取得する」旨が規定されている。
  8. ^ 地図訂正により各々の資産としての土地の価値が増減することは避けられないため、現実に集団和解の成立は難しい。地域全体の地図訂正自体には理解を得られたとしても、具体的な押印の段階に入ると、不満や金銭要求、境界線をめぐるトラブルが頻発し、いわゆる「総論賛成、各論反対」という壁に突き当たるという。また、所有者の住所確認ができない、係争による相続登記が済んでいない、多額の抵当権が設定されているなど、いわゆる「事故物件」の存在も和解の大きな障害となり得る(森下2007 pp.22,27,104-105,162)。
  9. ^ 調査図素図は地籍調査作業規程準則第16条に定められるもので、地籍調査を実施する際の必須資料である。
  10. ^ 里道(赤線)や水路(青線)など、昔から農道や用水路として地域住民によって作られた公共物のうち、道路法河川法など管理に関する法律の適用外にあるものを法定外公共物という。これらは地租改正に伴って国有地とされていたが、2005年3月末までに市区町村に譲与され、その行政財産として管理されている。この法定外公共物が何らかの理由で現存しないときに、行政財産としての用途を廃止する手続きを行うことで、その土地について市区町村から購入する(つまり、払い下げを受ける)ことができる。ただし、その際には自治会長(町内会長)、水利関係者、隣接地所有者および利害関係人などの同意が必要となる。
  11. ^ 地券の発行に伴って、付図として作成された地図を「地券地図」、「(地租改正)地引絵図」(じびきえず)という(森下1995 p.26)。
  12. ^ 字限図は所有者の自己申告で作成し、これを官吏が検査した。図面の作成目的が租税徴収であることが知られていたため、実際の面積より小さく測って記載されるなど、正確さに欠けるものであった。地籍調査をすると、実際と字限図の広さとでは、2割程度違う場合があるという(毎日新聞1993年5月31日夕刊、平成14年度土地家屋調査士試験 第4問)。
  13. ^ 土地の重複や脱落を防ぐために、一筆の土地ごとに押さえながら調査したことに由来する。さらに、明治時代初期から作成された上述の地図を総称して「談合絵図」(だんごうえず)、「談子図」(だんごず)、「野取絵図」(のとりえず)などともいわれる(森下1995 p.60、平成14年度土地家屋調査士試験 第4問)。
  14. ^ 2005年10月時点における、法務局(登記所)備付地図の総枚数は約646万5千枚。うち、公図(地図に準ずるもの)は287万枚。さらに、その大半を占める約207万枚は、明治時代に作成された土地台帳付属地図である(清水他2006 p.23)。
  15. ^ 国土調査法に基づく「地籍図」、土地区画整理事業による「確定図」も、それぞれ同様に扱われる。
  16. ^ 農地法第4条第5条により、4haを超える農地を転用する場合は、農林水産大臣による農地転用許可が必要となる。そのためには、里道、水路や畦畔の境界画定、農地所有者ごとに造成後の区画に合わせた測量と分筆、農業委員会への宅地転用許可申請を、それぞれ行わなければならない。
  17. ^ 1955年に施行された土地区画整理法により、旧認可の区画整理は1960年3月末までに完了すべき制限が付加されたことによる(調査士会 p.186)。
  18. ^ 不動産登記法第37条に「地目又は地積について変更があったときは、表題部所有者又は所有権の登記名義人は、その変更があった日から一月以内に、当該地目又は地積に関する変更の登記を申請しなければならない」旨が規定されている。つまり、土地の用途を変更したとき(山林や畑を造成して家を建てたときなど)は、1か月以内に「地目変更登記」を行わなければならない。
  19. ^ 「市による測量を受け、測量図を保有している上に、これに従った固定資産税が課税されているから、自分所有の土地は問題ないはず」と、多くの地権者は地図混乱の実態を認識していなかったという(調査士会 p.188)。

出典

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  2. ^ a b 民主党 地籍調査・登記所備付地図整備の促進策に関する提言 (PDF)
  3. ^ 第162回衆議院予算委員会第三分科会2号 平成16年3月2日 法務省民事局長 房村精一 (発言者番号31)、議事録については国会議事録検索システム[1]を参照
  4. ^ 調査士会 p.188
  5. ^ 民主党「地図PT」が大津市住吉台の地図混乱地域を視察
  6. ^ e-Gov 法令データ提供システム 地方税法
  7. ^ 第162回参議院法務委員会9号 平成17年4月5日 法務省民事局長 寺田逸郎(発言者番号252)、第174回衆議院法務委員会5号 平成22年3月26日 法務副大臣 加藤公一(発言者番号21)
  8. ^ a b 財団法人土地総合研究所 地籍調査資料 (PDF)
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  16. ^ 第159回衆議院法務委員会23号 平成16年5月11日 法務省民事局長 房村精一(発言者番号108)
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参考文献

  • 『地図の蘇生【公図混乱改称の記録】』森下秀吉、毎日新聞社、1995年。ISBN 4-620-31077-8
  • 『解消した川崎の公図混乱』森下秀吉、センチュリー、1997年。ISBN 4-915966-30-5
  • 『震災から復興への記録 土地家屋調査士の活動と地元復興への足跡』兵庫県土地家屋調査士会、1998年。
  • 『Q&A 新しい筆界特定制度』清水規廣・松岡直武・佐瀬正俊・出井直樹、三省堂、2006年。ISBN 4-385-32274-0
  • 『公図混乱解消への道 1万筆の境界線を追う』森下秀吉、森下測量設計、2007年。

関連項目

外部リンク